Per anni le Aziende Sanitarie hanno beneficiato dell’accisa agevolata sul gas naturale, grazie al riconoscimento della natura imprenditoriale dell’attività sanitaria. Con la riforma del 2025 e i chiarimenti dell’Agenzia delle Dogane, questo trattamento potrebbe ora essere messo in discussione per gli uffici amministrativi. Con conseguenze economiche e operative tutt’altro che trascurabili.
La riforma delle accise sul gas naturale, introdotta dal D.Lgs. 43/2025 e applicabile dal 1° gennaio 2026, ha sostituito la vecchia distinzione tra usi civili e usi industriali con quella tra usi domestici e usi non domestici.
Ne abbiamo già parlato nel nostro articolo precedente approfondimento sulle novità per le Pubbliche Amministrazioni (Riforma delle accise sul gas: addio a “usi civili” e “usi industriali”, cosa cambia per le PA dal 2026).
C’è però una questione che merita particolare attenzione e che potrebbe avere conseguenze molto pesanti sui bilanci delle Aziende Sanitarie: che fine fa l’accisa agevolata per i PDR che alimentano gli uffici amministrativi?
Fino al 2025 le Aziende Sanitarie beneficiavano dell’accisa industriale
Per comprendere il problema dobbiamo tornare al 30 luglio 2014 (Accisa Agevolata Gas per Aziende Ospedaliere).
Con la nota prot. 77415/RU, l’Agenzia delle Dogane, recependo l’orientamento della Corte di Cassazione e il parere dell’Avvocatura Generale dello Stato, riconobbe la natura imprenditoriale delle Aziende Sanitarie e la conseguente applicabilità dell’accisa per usi industriali al gas naturale utilizzato nelle strutture sanitarie.
Il principio era piuttosto chiaro: l’attività sanitaria è un’attività organizzata per la produzione di servizi, indipendentemente dal fatto che venga esercitata senza finalità di lucro.
Sulla base di questa interpretazione si è consolidata, negli anni, una prassi di applicazione dell’accisa industriale alle forniture delle Aziende Sanitarie, comprendendo anche le strutture amministrative considerate parte integrante dell’organizzazione produttiva.
D’altra parte, un’Azienda Sanitaria non è costituita soltanto da ospedali e ambulatori.
Ci sono uffici che si occupano di personale, acquisti, contabilità, programmazione, gestione del patrimonio e di tutte le attività necessarie per garantire il funzionamento dei servizi sanitari.
Senza questa organizzazione amministrativa, l’attività sanitaria non potrebbe essere erogata.
È quindi ragionevole considerare l’intera organizzazione come un unico sistema produttivo, all’interno del quale le diverse strutture concorrono alla realizzazione del servizio sanitario.
Dal 2026 gli uffici diventano un problema
Con la nuova disciplina cambia il criterio di classificazione dei consumi.
L’art. 26 del D.Lgs. 504/1995, come modificato dalla riforma, include espressamente gli uffici pubblici tra le utenze soggette all’accisa per usi domestici.
La Circolare ADM n. 32 del 2 dicembre 2025, nel chiarire cosa debba intendersi per ufficio pubblico, richiama l’art. 1 del D.Lgs. 165/2001, che comprende tra le pubbliche amministrazioni anche le Aziende e gli Enti del Servizio Sanitario Nazionale.
L’Agenzia conclude che ai consumi degli uffici dipendenti da tali amministrazioni debba essere applicata l’aliquota per usi domestici.
Allo stesso tempo, però, la circolare conferma espressamente l’applicazione dell’aliquota per usi non domestici ai consumi effettuati negli ospedali.
E qui nasce il problema.
Se interpretassimo queste indicazioni in maniera strettamente letterale, dovremmo concludere che un ufficio amministrativo di un’Azienda Sanitaria, che fino al 2025 beneficiava dell’accisa industriale in quanto parte dell’organizzazione sanitaria, dal 2026 dovrebbe essere assoggettato all’aliquota ordinaria per usi domestici.
Un cambiamento di trattamento fiscale potenzialmente molto rilevante, pur in assenza di qualsiasi modifica nell’attività svolta dall’ente o nella destinazione effettiva degli immobili.
La stessa Circolare 32/2025, peraltro, ammette la continuità dell’aliquota agevolata per le forniture già classificate come usi industriali, salva la successiva verifica dei presupposti da parte dei venditori.
Come si conciliano, dunque, queste indicazioni con il precedente riconoscimento della natura produttiva unitaria dell’attività sanitaria?
Non è soltanto una questione economica
Il primo problema è evidentemente quello dei costi.
La differenza tra l’accisa per usi domestici e quella per usi non domestici è molto significativa.
Per un’Azienda Sanitaria che gestisce numerosi immobili e consumi importanti di gas naturale, la perdita dell’agevolazione anche soltanto su una parte delle utenze potrebbe comportare un incremento consistente della spesa annuale.
Un costo aggiuntivo che andrebbe a gravare su bilanci già sottoposti a forti pressioni.
Ma esiste un secondo problema, forse ancora più complesso: come distinguere i consumi amministrativi da quelli sanitari quando vengono alimentati dallo stesso PDR?
Pensiamo a un presidio ospedaliero nel quale un’unica centrale termica alimenta reparti di degenza, ambulatori, laboratori, uffici amministrativi e direzionali.
Oppure a una struttura territoriale nella quale convivono servizi sanitari, attività amministrative e uffici aperti al pubblico.
Dovremmo realmente separare i consumi di gas naturale in funzione della destinazione dei diversi locali?
La nuova disciplina degli usi promiscui prevede questa possibilità, ma richiede che le quantità destinate ai diversi utilizzi siano determinate secondo criteri oggettivi e adeguatamente documentate. Nei casi previsti, può essere necessaria anche una relazione tecnica asseverata.
Per le Aziende Sanitarie, che spesso gestiscono centinaia di PDR distribuiti tra strutture molto diverse, tutto questo potrebbe tradursi in un’attività di ricognizione tecnica e amministrativa estremamente onerosa.
Con un paradosso: una riforma nata anche per rendere più chiara la disciplina delle accise rischierebbe, in questo particolare settore, di moltiplicare gli adempimenti e le incertezze.
Serve un chiarimento dell’Agenzia delle Dogane
Non abbiamo la pretesa di avere una risposta definitiva.
Da un lato, la nuova formulazione dell’art. 26 e le indicazioni della Circolare 32/2025 sembrano orientare verso l’applicazione dell’accisa domestica agli uffici amministrativi delle Aziende Sanitarie.
Dall’altro, rimane il principio dell’unitarietà dell’attività produttiva sanitaria, sul quale si fondava l’orientamento riconosciuto dalla stessa Agenzia delle Dogane nel 2014.
Il legislatore non ha affrontato espressamente il coordinamento tra questi due aspetti, lasciando aperta una questione che non riguarda una singola fornitura, ma potenzialmente tutte le Aziende Sanitarie italiane.
Possiamo davvero accettare che un trattamento fiscale consolidato venga meno, con conseguenze economiche così importanti, senza un chiarimento specifico sulla sua applicazione alle strutture sanitarie?
A nostro avviso, il tema merita una risposta ufficiale.
Ci auguriamo quindi che una delle Aziende Sanitarie interessate possa farsi promotrice, con il coinvolgimento del proprio fornitore di gas naturale, di un’istanza di interpello all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, per chiarire definitivamente il trattamento fiscale applicabile alle strutture amministrative e alle utenze promiscue.
Il coinvolgimento del fornitore è importante perché, come ricorda la stessa Circolare 32/2025, è il venditore il soggetto obbligato al pagamento dell’accisa e l’interlocutore dell’Agenzia per i chiarimenti sulle aliquote.
Una risposta ufficiale consentirebbe di superare l’attuale incertezza e offrirebbe un riferimento utile per l’intero settore sanitario.
Perché, prima di rinunciare a un’agevolazione che può valere cifre importanti ogni anno, sarebbe opportuno avere la certezza che questa sia davvero la conseguenza voluta dalla riforma.
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